第三方施工破坏燃气管道原因分析及标准化管控措施探讨

天然气作为清洁、安全、高效的优质能源，近年来发展迅速，根据相关部门统计，截止2018年，全国城镇燃气管网总长度为864110km[1]，是人民生产、生活的重要能源供应系统。但随着城市的升级改造，各类市政管线、道路整治及老旧小区改造等工程的实施，第三方施工破坏燃气管线已成为城镇埋地管道安全运营的最大威胁。由于燃气的易燃、易爆特性，一旦发生管道被第三方破坏，极易引发泄漏、中毒、火灾等事故，轻则影响企业和客户的正常生产生活用气，重则将造成人员伤亡等严重后果。因此第三方施工破坏燃气管道的安全管理工作显得尤为重要，在燃气管线设施保护范围内的第三方施工的整个过程和环节，都必须进行有效的安全管理和风险控制。

第三方施工破坏燃气管道历来是造成埋地燃气管网事故的首要原因。近年来，某微信公众平台对全国范围内的燃气事故进行了收录。据2017年～2019年各年度的全国燃气事故数据分析报告，3年间共计收集室外燃气管道事故798起，共有678起明确了引发泄漏的原因，其中外力损坏燃气管道事故为522起，具体如表1。

从表1可以看出，近年来，外力损坏燃气管道事故数占查明原因的室外燃气管道事故数的80%以上，第三方施工破坏燃气管道是威胁燃气管网安全运营的最大危险因素。2020年，中国城市燃气协会安全管理工作委员会、中国燃气安全杂志连续第一季度及第二季度全国燃气事故分析报告。根据报告统计，2020年第一季度发生的11起燃气管网事故中，经核实有9起明确了燃气泄漏原因，其中3起为第三方施工破坏事故。第二季度，发生的43起燃气管网事故中，经核实有38起明确了燃气泄漏原因，其中33起为第三方施工破坏事故，总计造成4人死亡、16人受伤。2020年第一季度受新冠病毒重大突发公共卫生事件Ⅰ级响应的影响，市政工程停工减少了对燃气管网设施的影响，一季度发生第三方施工破坏事故数量较低。但自新冠疫情阶段性得到控制后，随着复工复产的持续推进，特别是各项工程建设全面复工，因施工不规范、安全监管不到位等因素，全国燃气管线被第三方施工破坏事件迅速增加。据微信某公众平台不完全统计，仅8月8日至18日10天时间内，已搜集到的第三方破坏燃气管道事故达8起之多，燃气管网安全运行不容乐观。

燃气设施是重要的市政公共设施，直接关系到社会的经济发展和老百姓的日常生活，但是因为燃气设施储存和输送的介质具有易燃易爆的特性，直接关系到城市公共安全，因此各类燃气设施依法受到保护。2011年，国务院出台《城镇燃气管理条例》，对燃气设施保护提供了国家层面的法律依据。条例专门设置有燃气设施保护的章节，明确了地方政府、燃气经营单位、相关建设及施工单位的燃气设施保护责任。如第三十三条要求地方政府的相关管理部门要划定燃气设施的保护范围，并明确提出在燃气设施保护范围内禁止从事的五类活动等。同时，《城镇燃气管理条例》还对在燃气设施的安全保护范围内开展施工活动提出了具体的保护要求，如制定燃气设施的专项保护方案、采取安全保护措施等。燃气设施受法律保护，条例规定任何单位和个人均不得侵占、毁损、擅自拆除或者移动燃气设施[2]；燃气设施的安全警示标志是能够标明燃气设施位置，提示建设及施工单位做好燃气设施保护，条例明确随意毁损、涂改或者将其覆盖甚至擅自拆除、移动燃气设施安全警示标志均是违法行为。《城镇燃气管理条例》对新建、扩建、改建的建设工程的燃气设施保护，从源头和程序上提出了要求，如“建设单位在开工前要查明施工范围内的地下燃气管线情况，燃气管理部门以及其他有关部门和单位应当及时提供相关资料”等。条例还对施工范围内确有地下燃气管线时各方单位的具体责任予以明确，如“建设单位必须会同施工单位与管道燃气经营单位共同研究制定燃气设施的专项保护方案”、“建设单位和施工单位必须采取相应的安全保护措施以确保燃气设施的安全运行”、“管道燃气经营单位应当派专业人员对施工行为进行现场指导”等等。部分地方政府颁布了专门的燃气设施保护的地方法规、规章和政策性文件等。如《浙江省燃气管理条例》不仅规定了开工前相关单位要查明地下燃气设施情况，还要求燃气经营单位、个人或城建档案管理机构在3日内书面告知地下燃气设施的情况。同时，该条例第三十二条还规定了采取安全保护措施的费用承担单位和抢修赔偿责任单位。

第三方施工破坏燃气管道事故的成因复杂，主要为第三方施工单位安全意识淡薄、野蛮施工，相关政府监管单位对施工监管及处罚力度不足、管线产权单位管线资料不准确也在一定程度上造成了破坏事故的发生。

（1）第三方施工建设及施工单位未严格执行燃气设施保护相关规定，普遍存在施工行为不规范、安全意识极为淡薄的问题，加剧了燃气管线设施受破坏的风险。主要体现在： 

①未按要求提取相关管线资料，制定相关管线保护方案等。道路开挖施工前，未按要求到燃气管线产权单位提取管线资料、办理施工核准、制定管线保护方案。

 ②未按约定的管线保护措施施工、修改既定的施工方式施工，施工时未采用必要的防护措施。未按照核准的保护措施提取通知相关人员到现场监护，擅自开挖作业；项目前期准备不足，存在边设计边施工现象；在打桩、顶进、挖掘、钻探等隐蔽施工时，未按照约定方案，擅自施工。特别是小区内施工，由于对燃气管线不重视，存在占压燃气管线的情况。 

③缺乏安全意识，不听从燃气管线产权单位现场巡查监护工作人员劝阻。部分第三方施工单位办理燃气管线保护施工核准后，修改施工方案且未及时告知燃气公司，甚至存在不听从燃气公司现场人员“禁止机械开挖”的劝阻等野蛮施工现象。

 ④施工方式不科学。在施工中手段较为粗暴，依据《城镇燃气设计规范》GB50028-2006，当燃气管道埋设在庭院小区的绿化带内或者机动车不能到达的地方时，最小覆土厚度大于0.3m即可，此时宜采用人工开挖方式施工，但施工单位普遍采用挖掘机进行机械开挖，造成燃气管线直接被挖破或挖断。据微信某公众号公开报道，杭州市2019年77%的第三方破坏事故发生在居民小区，也说明了小区内机械开挖破坏性之大。 

⑤第三方施工的建设单位对施工单位的安全主体责任落实不力，监管缺位。 

（2）政府监管部门等对施工监管及处罚力度不足，业主单位主体责任落实不到位。在《城镇燃气管理条例》第四十九条、第五十条、第五十一条和第五十二条等条款均有明确的规定“造成损失的，依法承担赔偿责任，构成犯罪的，还要追究刑事责任”[3]。政府相关管理部门依法依规进行监督管理处罚的力度不够大，特别是在街道、社区、小区内施工时，审批制度不严密，审批流程把关不严格，存在未经取得地下相关管线资料，特别是未按规定落实管线保护方案，违规施工；在施工过程中监管不到位，对违法违规施工行为处罚力度不够，难以真正对施工单位形成威慑。建议相关监管部门全面建立审批制度、未对违章作业的施工单位纳入资信管理，对于措施不到位的施工单位，实施顶格处罚并予以网上公示曝光。

（3）各类工程项目点多面广、赶超工期，增大了燃气设施受破坏概率。2020年上半年受新冠疫情影响，前期大多数工程均处于停工或半停工状态，随着复工复产号角全面吹响，各类小区污水零直排工程、道路污水管改造、道路整治、电力工程改造、交通工程、快速公交建设、5G信号塔建设、充电桩建设、老旧小区拆迁建设、新地块建设、老旧小区加装电梯施工、老旧小区提升改造等工程项目加速实施，进一步增大了第三方施工破坏燃气管线设施的概率。

第三方施工破坏燃气管道设施发生事故的原因相对比较复杂，其背后暴露出来的是深层次的管理方面的问题，需从管理机制建立及现场管理标准化等各个关键环节进行控制，才能有效遏制第三方施工破坏燃气管道设施事故的发生，并最大限度地降低事故危害程度。

（1）建立一个管线核对机制。施工方或建设方入场施工前到燃气公司进行施工范围内燃气管线设施的核对工作，燃气公司管线核对人员需做好竣工资料及相关地理信息系统的核查，发现存在疑问的及时采取开挖或其他方式确认燃气管线设施准确位置。政府有关监管部门将取得地下管线资料作为工程施工及道路开挖的审批前置条件，严格把关。 

（2）签订一份保护协议。施工前，建设单位、施工单位、燃气公司三方共同签订一份燃气管道设施保护协议，明确各自责任和义务。 

（3）各方指定一名管道保护专管员。燃气公司指派专人对施工范围内的燃气管线实施巡查监护。建设单位需建立燃气管线安全保障体系，并指定专门专人负责现场管理工作统筹，积极配合燃气公司，提供便利。施工单位作为燃气管线现场保护方案实施主体，安排专人对接保护管线。各方联系人须保持24小时通讯畅通，联系人如需变更，应及时通知其他两方。 

（4）开展一系列燃气安全培训。燃气公司和建设单位、施工单位建立安全培训机制，参建单位将燃气设施安全保护培训内容作为项目安全培训的必备课程，定期开展培训，重点针对现场作业人员及项目管理人员，特别是机械开挖人员。 

（5）建立管道保护红黑名单。燃气公司开展第三方施工单位管道设施保护措施落实情况检查，针对保护措施落实到位的建立红色名单榜，保护措施落实不到位的列入黑名单。相关名单定期通报执法及住建等政府主管部门并抄送至第三方施工建设单位，督促各施工单位严格落实管线保护措施。 

（6）开展三方联合检查。第三方施工建设单位、燃气公司及相关政府主管部门定期联合开展检查，排定计划，争取做到联合检查全覆盖各施工工地。 

（7）制定专项应急响应预案。针对大型、长期的施工工地，燃气公司指导施工单位编制《燃气管道泄漏应急预案》，施工单位每年组织不少于一次应急演练。

（1）发放一份《燃气安全告知书》。施工单位开工前的联系燃气公司，双方互通信息；如燃气巡查员发现现场施工，签发《燃气安全告知单》，书面初步告知燃气管线情况和办理燃气监护手续。 

（2）实施一次现场管线交底。入场施工前，巡查员工与建设单位、施工单位燃气安全专管员在现场进行一次燃气管道交底工作，告知相关人员特别是开挖作业人员燃气管道位置。交底过程可采取录像或拍照形式存档。 

（3）设置一份安全警示标识。施工工地可采取喷漆、设置标志桩等方式，建立燃气管线安全警示标识，施工单位第一时间发现燃气管线及设施现场标志标识。 

（4）发放一本安全宣传图册。向现场作业人员发放一本燃气安全宣传图册，内容包括法律法规、燃气管线标识图样、燃气保护注意事项、应急措施、事故案例等。 

（5）张贴一张安全告示牌。将《燃气安全告示牌》张贴在工地现场指定的宣传栏、主要出入口、休息区等地方，安全告示包括燃气管线信息图纸、三方专管员的联系方式、列明燃气泄漏紧急情况下的处置流程及注意事项等。 

（6）形成一套现场监护体系。燃气管道安全保护范围内采取人工开挖，安全控制范围内采取人工挖基坑施工探明燃气管道位置，分析施工现场对燃气管道有影响的区域，现场查看影响管线的控制阀门，保障阀门井不被掩埋占压，在出现泄漏的第一时间，可以及时进行关闭阀门，有效控制险情。 

（7）形成执法惩处底线。针对未进行管线核对的施工，野蛮施工不听劝阻等情况，及时上报政府主管部门，发现一起上报一起，形成高压事态，有责必究。

燃气安全是城市安全发展不可或缺的重要组成部分，需要企业、政府、社会、媒体、市民多方联动，建立标准化管理措施，共同做好地下燃气管线保护工作，才能将第三方施工破坏燃气管道事故数和影响损失降至最低。

注：本期摘自《城市燃气 》

2021 / 07 总第 557期